Glas Amerike

Američke sankcije za Z. Balkan: Ko je na listama i kakve su posljedice

Sjedinjene Države (SAD) imaju 398 aktivnih sankcija pojedincima, kompanijma i organizacijama sa Zapadnog Balkana, zaključno sa 31. januarom 2025. godine, od čega se 11 odnosi na Crnu Goru.

Ubjedljivo najviše sankcija odnosi se na Bosnu i Hercegovinu (BiH) – 177, a slijede Srbija (80), Kosovo (60), Sjeverna Makedonija (46), Albanija (23) i Crna Gora (11), pokazuje istraživanje Glasa Amerike. Jedna kaznena mjera odnosi se na osobu iz Hrvatske. 

Glas Amerike napravio je prvu pretraživu bazu podataka koja obuhvata sve sankcije Kancelarije za kontrolu strane imovine Sekretarijata za finansije SAD (OFAC) i sankcije koje je Stejt department izrekao u periodu od 2017. do 2024. godine. 

„Sankcije su jedan od najvažnijih alata spoljne politike SAD“, kaže Ričard Nefju, ekspert za sankcije koji je donedavno bio koordinator Stejt departmenta za globalnu borbu protiv korupcije. „One nam daju mogućnost da se bavimo neprijateljskim akterima i da vršimo pritisak na one za koje želimo da donesu određenu političku odluku.“

Džon Smit, bivši direktor OFAC-a, kaže da je primarni cilj američkih sankcija „da se spriječe i zaustave određene zabrinjavajuće aktivnosti i da pojedinci promijene svoje ponašanje“. Dodaje da je važno napomenuti da većina američkih sankcija, uključujući i one za Zapadni Balkan, nisu usmjerene na čitave države već na pojedince i organizacije.

SAD su sankcije za Zapadni Balkan uglavnom izricale u dva vremenska perioda. Između 2001. i 2004. godine uvođene su zbog ratnih zločina, destabilizacije zemalja i ugrožavanja mira poslije raspada Jugoslavije. Nakon dužeg perioda sa po tek nekoliko sankcija godišnje, te spoljnopolitičke mjere ponovo su postale aktuelne od 2021. godine, a uglavnom se odnose na korupciju, ugrožavanje mira i stabilnosti, te na invaziju Rusije na Ukrajinu.

Između ostalih, u prethodne četiri godine su sankcionisani brojni visoki zvaničnici kao što su predsjednik Republike Srpske u BiH Milorad Dodik, ministri u Vladi Srbije Aleksandar Vulin i Nenad Popović, bivši premijer Sjeverne Makedonije Nikola Gruevski, nekadašnji predsjednik Srbije i Crne Gore Svetozar Marović, te bivši premijer Federacije BiH Fadil Novalić.

„U proteklih nekoliko godina vidjeli smo mnogo različitih aktera na Zapadnom Balkanu koji ugrožavaju stabilnost zemalja regiona. Oni to mogu raditi na različite načine, podrivanjem demokratskih procesa, ugrožavanjem ljudskih prava ili umiješanošću u korupciju koja iscrpljuje te zemlje“, kaže Nefju koji je sada viši istraživač na Univerzitetu Kolumbija.

Glas Amerike je utvrdio da su preostale sankcije za Zapadni Balkan najčešće izricane zbog terorizma, organizovanog kriminala i trgovine narkoticima.

Najviše novijih sankcija za Dodika i saradnike

Još od ratova na prostoru nekadašnje Jugoslavije, predsjednici SAD svake godine obnavljaju vanredno stanje za područje Zapadnog Balkana, što olakšava održavanje starih i uvođenje novih sankcija. Sankcije se takođe izriču iz razloga koji su prijetnja za nacionalnu bezbjednost SAD, na osnovu zakonskih akata ili predsjedničkih uredbi.

Većinu sankcija u bazi Glasa Amerike izrekao je OFAC – 341 – i one su razvrstane po različitim listama. Najbrojnija je lista „Balkans“ sa 152 osobe i 16 kompanija i organizacija. Između ostalih, na njoj se nalaze ratni zločinci Radovan Karadžić, Veselin Šljivančanin, Milan Martić i Ratko Mladić, članovi porodice Slobodana Miloševića, ali i organizacije kao što su Četnički ravnogorski pokret i Oslobodilačka vojska Kosova.

Sve sankcije na listi „Balkans“ – osim Miloradu Dodiku – izrečene su u periodu 2001-2004.

Dodik je prvi put sankcionisan u januaru 2017. zbog opstrukcije Dejtonskog mirovnog sporazuma, a bio je i prvi zvaničnik iz BiH sankcionisan na osnovu uredbe „EO 14033“, u januaru 2022. Tada su kao razlozi navedeni podrivanje institucija BiH, rad na kreiranju paralelnih institucija u RS, koruptivne aktivnosti, te etno-nacionalistička retorika.

Uključujući Dodika, na OFAC-ovoj listi „EO 14033“ nalazi se ukupno 76 fizičkih i pravnih lica, uglavnom iz BiH – i uglavnom Dodikovih saradnika i članova porodice. Među njima su članica Predsjedništva BiH Željka Cvijanović, Dodikova djeca Igor i Gorica, kao i niz osoba i kompanija sa kojima su povezani.

Sankcije na toj listi uvođene su na osnovu istoimene izvršne uredbe, kojom je u junu 2021. tadašnji predsjednik SAD, Džo Bajden, proširio ovlašćenja za sankcionisanje na Zapadnom Balkanu. Osim ugrožavanja stabilnosti i mirovnih sporazuma, kao potencijalni povod za američke kaznene mjere prvi put je navedena „rasprostranjena korupcija“.

Na konferenciji za medije 23. januara 2025. Dodik je izjavio da su se sankcije SAD pokazale kao neuspješne i besmislene. Ipak, dešavanja iz proteklih 12 mjeseci ne idu u potpunosti u prilog toj tvrdnji.

Otkako su američke vlasti u martu 2024. upozorile banke u BiH da ne bi trebalo da posluju sa sankcionisanim osobama i kompanijama, banke su im počele zatvarati račune. Jedna od posljedica je da zvaničnici, pa ni Dodik, više nisu mogli primati plate.

„Dio našeg cilja je da upozorimo banke da postoje loši akteri i da moraju biti zabrinute zbog toga i da rizikuju da i same budu izložene [sankcijama]“, objašnjava Nefju. „Mnoge ove banke možda nemaju mišljenje o određenom pojedincu, ali imaju mišljenje o svojoj mogućnosti da pristupaju američkom finansijskom sistemu. To je moć koju možemo koristiti.“

Smit, koji je sada partner u advokatskoj kancelariji Morison Forester, zadužen za nacionalnu bezbjednost, kaže da je to česta praksa: „I tokom mog vremena u OFAC-u, putovali bismo širom svijeta i preporučivali bankama i drugim uglednim kompanijama da ne posluju sa onima koji su sankcionisani.“

U pokušaju zaobilaženja kaznenih mjera, u RS su otvarane nove firme sa drugačijim imenom i sličnom ili istom vlasničkom strukturom kao kod onih pod sankcijama. Međutim, američke vlasti su aktivno otkrivale takve pokušaje i uvodile nove sankcije.

Gorica Dodik je 18. januara 2025. na mreži Eks objavila da zatvara restoran Agape jer su mu računi ugašeni, zbog čega zaposlenicima nije moguće isplaćivati plate. Kompanija Agape je sankcionisana u oktobru 2023, a OFAC je u decembru 2024. na listu stavio i kompaniju Best Service navodeći da je „registrovana na istoj adresi kao i Agape, te kao i Agape posluje u sektoru restoranskih i prehrambenih usluga u RS.“

„Višestruke su posljedice. Imamo veliki broj firmi gdje su ljudi izgubili posao, koje su prestale sa radom upravo zbog činjenice da su im zatvoreni računi“, kaže Ivana Korajlić, izvršna direktorica organizacije Transparency International BiH.

„Ono što bih rekla kao neki pozitivan efekat koji možemo očekivati tek nekako dugoročno, a to je da će korumpiranom režimu biti sve teže i teže da osigura poslušnost svojih partijskih kolega koji će vjerovatno morati bolje razmisliti kada ulaze u određene ’dilove’ ili kada donose određene odluke, da zaista ne mogu biti zaštićeni u tom pogledu da neće doći pod sankcije i da neće trpiti takve posljedice kao što je nemogućnost imanja bankovnog računa i nemogućnost finansijskog poslovanja“, dodaje Korajlić.

Sankcije Stejt departmenta i zabrana ulaska u SAD

Osim lista „Balkans“ i „EO-14033“, najveći broj onih sa Zapadnog Balkana koje je sankcionisao OFAC se nalazi na listama „GLOMAG“ (52) i „Russia-EO 14024“ (18).

GLOMAG sankcije uvode se zbog ugrožavanja ljudskih prava, korupcije i kriminala, na osnovu Magnitski zakona, nazvanog po advokatu Sergeju Magnitskom koji je preminuo u ruskom zatvoru nakon što je istraživao potencijalne poreske prevare. Na toj listi se nalaze kompanije i pojedinci iz Srbije i Kosova.

Na primjer, u decembru 2021. godine, sankcionisan je Zvonko Veselinović, za kojeg je Sekretarijat za finansije naveo da je lider organizovane kriminalne grupe i „jedna od najozloglašenijih korumpiranih ličnosti na Kosovu“. Na istu listu je tada uvršten i Milan Radoičić, bivši potpredsjednik Srpske liste, protiv kojeg su kosovske vlasti 2024. podigle optužnicu za terorizam i ugrožavanje ustavnog poretka Kosova, zbog napada na policiju u Banjskoj.

Smit kaže da se korupcija kao razlog za sankcije počela navoditi upravo u periodu usvajanja Magnitski zakona, 2012. godine, „kada je vlada shvatila da ako imate korupciju, to često vodi do mnogo drugih povezanih zabrinutosti, često tamo gdje imate da zvaničnici ili oni koji su povezani sa zvaničnicima kradu resurse od države ili nepravedno iskorištavaju svoje pozicije“.

Prema njegovim riječima, još jedan razlog zašto se korupcija sve češće koristi kao povod za sankcije je to što ju je lakše dokazati jer je regulišu zakoni: „Većina zemalja ne dozvoljava da kradete javne fondove ili zloupotrebljavate svoje pozicije, pa je ljudima lakše razumjeti kakve su to sankcije.“

Sankcije sa liste „Russia-EO 14024“ izricane su zbog ruske invazije na Ukrajinu i podrške štetnim aktivnostima Rusije protiv SAD i njenih partnera, uključujući pomoć ruskoj vojnoj industriji i kršenje međunarodnog prava.

Najzvučnije ime na toj listi je Naftna industrija Srbije (NIS), uvrštena 10. januara 2025. godine, kao podružnica ruskog Gaspromnjefta. Iz NIS-a su početkom februara od OFAC-a zatražili odlaganje sankcija na 90 dana.

Ponekad sankcije paralelno uvode i OFAC i Stejt department, na primjer u slučajevima bivšeg direktora Obavještajno-sigurnosne agencije BiH Osmana Mehmedagića, ili bivšeg direktora tajne službe Sjeverne Makedonije Saše Mijalkova.

Za razliku od mjera OFAC-a koje se primarno odnose na zabranu ekonomskih i finansijskih aktivnosti i blokiranje imovine, Stejt department sankcionisanim zvaničnicima i članovima njihovih porodica zabranjuje ulazak u SAD, na osnovu Člana 7031(c) Zakona o raspodjeli budžeta za Stejt department.

U bazu podataka Glasa Amerike uvršteno je 57 takvih mjera Stejt departmenta.

Nefju objašnjava da obje američke institucije koje uvode sankcije za Zapadni Balkan sprovode sličan proces. To uključuje prikupljanje informacija, dokazivanje slučaja, utvrđivanje da se sankcije mogu izreći u skladu sa američkim propisima, konsultacije sa drugim segmentima vlade i razmatranje vrste sankcija, te u konačnici donošenje odluke.

Prema njegovim riječima, proces nekada može biti brz – kao u slučaju uvođenja sankcija porodici Gadafi u Libiji, što je trajalo oko 12 sati – a nekada može trajati i veoma dugo „jer je teže pronaći dokaze, postoji neslaganje o pravnom osnovu“ ili zbog drugih razloga.

„Ne znam da li postoji savršen prosjek, ali mislim da uvijek možete pretpostaviti da će trebati barem nekoliko mjeseci, tri ili četiri mjeseca ili tako nešto“, kaže Nefju.

Koliko su sankcije efikasne?

Pri uvođenju sankcija, u obrazloženjima se kao posljedice najčešće navode zabrana ulaska u SAD, blokiranje imovine i poslova u SAD, kao i zabrana poslovanja sa američkih firmama i državljanima.

Imajući u vidu da sankcionisani sa Zapadnog Balkana najčešće nemaju imovinu ili finansijske interese u SAD, a da u velikom broju slučajeva nastavljaju učestvovati u javnom životu, kandidovati se i dobijati hiljade glasova na izborima, te obavljati važne funkcije, u javnosti se često postavlja pitanje efikasnosti sankcija.

Ruđero Skaturo, viši analitičar Globalne inicijative protiv transnacionalnog organizovanog kriminala, jedan je od autora izvještaja o efikasnosti sankcija na Zapadnom Balkanu, objavljenog u decembru 2024. Za Glas Amerike navodi da uticaj sankcija nije isti u svim zemljama.

Na primjer, kaže Skaturo, u Albaniji i Sjevernoj Makedoniji je bilo situacija da su se vladajući političari i stranke distancirali od sankcionisanih pojedinaca, kako bi zaštitili vlastitu reputaciju.

„Suprotno tome, u zemljama kao što su BiH i Srbija, definitivno smo identifikovali potpuno drugačije scenarije, gdje su pojednici napredovali do visokih ministarskih pozicija i važnijih uloga nego što su imali kada su bili sankcionisani“, dodaje Skaturo, uz napomenu da to doprinosi percepciji da američke sankcije imaju ograničenu efikasnost.

Aleksandar Vulin uvršten je na listu OFAC-a „EO 14033“ u julu 2023, kada je bio šef Bezbednosno-informativne agencije Srbije (BIA), zbog „umiješanosti u transnacionalni organizovani kriminal, ilegalnih operacija u vezi sa narkoticima i zloupotrebe javne funkcije“. U novembru je podnio ostavku, navodeći da je riječ o ustupku kako SAD i Evropska unija (EU) ne bi ucjenjivale Srbiju. Ipak, u aprilu 2024. je postao potpredsjednik Vlade Srbije.

Koliko često OFAC ažurira podatke?

Podaci OFAC-a nisu uvijek potpuni i precizni, pa su neka od imena pogrešno napisana, a kod mnogih starijih sankcija nije navedena država ili, na primjer, piše „Srbija i Crna Gora“. U tim slučajevima, Glas Amerike je u svoju bazu dodavao podatke na osnovu mjesta rođenja ili zemlje u kojoj je osoba ili kompanija vodila aktivnosti zbog kojih je sankcionisana.

OFAC povremeno – ali ne i redovno - ažurira podatke na svojim listama, na primjer, kada osoba sa liste umre, ili kada se pojave drugi razlozi za ukidanje sankcija.

Slobodan Stanković, svojevremeno jedan od najmoćnijih biznismena u BiH, sankcionisan je u oktobru 2022. zbog podrške Miloradu Dodiku i „povezanosti sa korupcijom“. Preminuo je u februaru naredne godine, nakon čega ga je OFAC uklonio sa liste.

Razlog za uklanjanje sa liste sankcionisanih može biti i sudska odluka. Aleksandar Karadžić, sin Radovana Karadžića, skinut je sa liste „Balkans“ nakon što je tužio OFAC.

Skaturo kaže da je njegova analiza pokazala da mnoge osobe pod sankcijama to zloupotrebljavaju i „prikazuju se žrtvama političke diskriminacije SAD ili Ujedinjenog Kraljevstva“, dok u zemljama poput BiH javna podrška sankcionisanima nekada i raste, „posebno kada se sankcije posmatraju kao politički motivisane ili nepravedne“.

Korajlić navodi da se u BiH uglavnom ne dovodi u pitanje opravdanost sankcija za korupciju „osim u onom dijelu da postoji jasna percepcija da tim sankcijama nisu pokriveni svi koji bi trebali biti“, ali se sankcijama zbog destabilizacije i nepoštivanja Dejtonskog mirovnog sporazuma manipuliše i zvaničnici ih predstavljaju „kao napad na cijeli narod“.

Prema njenim riječima, prije nego što su banke počele da zatvaraju račune, sankcije su se smatrale za neku vrstu javne opomene: „Tek onda je to zapravo ozbiljno shvaćeno na neki način i tek onda je dalo efekte, ako ništa, barem upozorenje za naredne odluke koje potencijalno bilo koji nosilac javne funkcije može donositi.“

Sankcije nisu mnogo promijenile ponašanje Dodika i onih koji ga podržavaju. Na primjer, zvaničnici RS su nastavili obilježavati Dan RS na 9. januar – iako je Ustavni sud BiH to već dva puta ocijenio neustavnim, zbog čega je dio sankcija i uveden.

„Najjednostavnije je reći da koristimo sankcije da bismo promijenili ponašanje. Ako nametnete sankcije osobi koja je umiješana u terorizam, želite da ona prestane da bude terorista i da se bavi terorizmom“, kaže Nefju. „Po svoj prilici oni to neće učiniti. Dakle, postoji drugi cilj, a to je da otežamo bavljenje terorizmom.“

Sagovornici Glasa Amerike navode da bi jedna od posljedica američkih sankcija trebala da bude i reakcija lokalnih institucija, koje bi potencijalno sprovodile istrage o navodima iz obrazloženja sankcija. U praksi, to se rijetko dešava.

U septembru 2024. Transparency International BiH je podnio tužbu protiv Tužilaštva BiH, zbog uskraćivanja informacija o tome da li je tužilaštvo istraživalo navode OFAC-a o umiješanosti zvaničnika u korupciju.

„U konačnici, pojedinci često mogu da postupaju bez zabrinutosti za pravne ili čak i reputacijske posljedice“, kaže Skaturo. „Sankcije mogu donijeti neki oblik promjene ponašanja, ali njihov uspjeh je zaista ograničen lokalnom političkom dinamikom.“

Nefju kaže da je nekada jednostavno važno označiti „neke od tih pojedinaca kao korumpirane aktere“. Dodaje da je u Albaniji bilo slučajeva da su vlasti sprovodile istrage o sankcionisanim pojedincima i da to pokazuje da jedna američka kaznena mjera „možda nema velike finansijske posljedice na lošeg aktera, ali da može imati mnogo širi uticaj na određenu zemlju i pravosudni sistem“.

Sagovornici Glasa Amerike su saglasni da bi američke sankcije bile efikasnije kada bi ih uvodila i Evropska unija gdje zvaničnici i kompanije imaju imovinu i finansijske interese, ali i mnogo češće putuju u evropske zemlje.

Ipak, do sada se članice EU nisu složile oko sankcija za Zapadni Balkan. Na primjer, Mađarska i njen premijer Viktor Orban se protive sankcijama za Dodika, iako je Evropski parlament to predlagao.

Stejt department i OFAC nisu odgovorili na pitanja Glasa Amerike o efikasnosti sankcija.